Tại kỳ họp thứ 9 ngày 18/6/2020, Quốc hội vừa thông qua Luật Đầu tư theo hình thức đối tác công – tư (“Luật PPP”), chính thức có hiệu lực từ ngày 01/01/2021. Đây là lần đầu tiên Việt Nam có văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh cụ thể về hình thức đầu tư này.
Luật PPP có nhiều điểm mới, từ lĩnh vực, quy mô đầu tư, phân loại dự án, đến thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư, vốn nhà nước tham gia. Trong đó có những quy định mang tính đột phá mà trong quá trình xây dựng, cơ quan soạn thảo đã phải tham vấn rất kỹ càng, nhiều chiều, nghiên cứu từ kinh nghiệm quốc tế, thực tiễn trong nước.
Mục đích của bài viết này nhằm giúp độc giả có cái nhìn rõ hơn về những quy định của Luật PPP vừa mới được ban hành, cũng như các hệ quả pháp lý tích cực mà Luật này mang lại cho cả doanh nghiệp và Nhà nước trong thời gian tới.
1. Thu hẹp lĩnh vực đầu tư
Luật PPP đã thu hẹp các lĩnh vực đầu tư xuống còn 05 lĩnh vực thiết yếu để đầu tư theo phương thức PPP nhằm tập trung nguồn lực, cụ thể bao gồm:
- Giao thông vận tải;
- Lưới điện, nhà máy điện (trừ nhà máy thủy điện và trường hợp Nhà nước độc quyền theo quy định của Luật Điện lực);
- Thủy lợi, cung cấp nước sạch, thoát nước, xử lý nước thải, chất thải;
- Y tế, giáo dục – đào tạo; và
- Hạ tầng công nghệ thông tin.
Nhiều lĩnh vực sẽ không còn được đầu tư theo phương thức PPP như: văn hóa; thể thao; du lịch; khoa học và công nghệ, khí tượng thủy văn; nông nghiệp và phát triển nông thôn; dịch vụ phát triển liên kết sản xuất gắn với chế biến, tiêu thụ sản phẩm nông nghiệp…
Năm nhóm lĩnh vực được lựa chọn là những lĩnh vực quan trọng, thiết yếu liên quan đến phát triển cơ sở hạ tầng, cung cấp dịch vụ thiết yếu, bảo đảm an sinh xã hội, phù hợp với sự phát triển của cách mạng công nghiệp 4.0, thúc đẩy phát triển kinh tế – xã hội của đất nước và nâng cao chất lượng đời sống của người dân. Việc thu hẹp lĩnh vực đầu tư cho thấy định hướng mang tính trọng tâm, trọng điểm vào những lĩnh vực cần thu hút đầu tư, từ đó tránh đầu tư tràn lan gây thất thoát lãng phí ngân sách, tài sản nhà nước
2. Thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư
Theo Luật Đầu tư và Nghị định hướng dẫn thi hành thì thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư dự án PPP gồm có các chủ thể: (1) Quốc hội; (2) Thủ tướng Chính phủ; (3) Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; (4) Hội đồng nhân dân cấp tỉnh; (5) Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.
Nhưng theo quy định ở Luật PPP thì đã bỏ thẩm quyền của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Quy định này đưa đến hệ quả là không còn sự phân biệt thẩm quyền giữa Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân mà tất cả dự án đầu tư PPP thuộc phạm vi địa phương đều thuộc thẩm quyền của Hội đồng nhân dân. Thay đổi này góp phần tạo điều kiện thực hiện thống nhất, minh bạch đối với các dự án đầu tư PPP ở địa bàn cấp tỉnh.
3. Quy mô của dự án đầu tư
Nhằm tập trung nguồn lực, tránh dàn trải, Luật PPP quy định thực hiện đầu tư PPP đối với dự án có thương mại điện tử phải từ 200 tỷ đồng (hai trăm tỷ đồng) trở lên, trừ dự án ở địa bàn có điều kiện kinh tế – xã hội khó khăn, đặc biệt khó khăn hoặc trong lĩnh vực y tế, giáo dục – đào tạo (ở địa bàn này mức đầu tư tối thiểu là 100 tỷ đồng (một trăm tỷ đồng)). Quy định tổng mức đầu tư tối thiểu từ 100 tỷ đồng được đưa ra nhắm vào các địa bàn miền núi – nơi có nhiều công trình có quy mô nhỏ nhằm phục vụ phát triển kinh tế – xã hội trong khi ngân sách nhà nước lại chưa đủ đáp ứng.
4. Quy định rõ việc lựa chọn nhà đầu tư
Khác với việc chỉ dẫn chiếu việc lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án như trong Luật Đầu tư và Nghị định có liên quan, Luật PPP đã quy định cụ thể các hình thức lựa chọn nhà đầu tư:
- Đấu thầu rộng rãi;
- Đàm phán cạnh tranh;
- Chỉ định nhà đầu tư; và
- Lựa chọn nhà đầu tư trong trường hợp đặc biệt.
Với những quy định pháp luật không rõ ràng như trước đây rất dễ dẫn đến việc thực hiện không đồng bộ, tiêu cực trong việc lựa chọn nhà đầu tư. Mong rằng với các quy định khá đầy đủ của Luật PPP sẽ góp phần đảm bảo minh bạch hóa quá trình lựa chọn nhà đầu tư, từ đó đảm bảo các nhà đầu tư tư nhân sẽ được tham gia một cách công bằng, bình đẳng trong các hoạt động đầu tư theo phương thức PPP.
5. Hội đồng thẩm định dự án
Luật PPP quy định 03 cấp Hội đồng thẩm định của dự án PPP là: Hội đồng thẩm định Nhà nước; Hội đồng thẩm định liên ngành; và Hội đồng thẩm định cơ sở. Các hội đồng này có nhiệm vụ tổ chức đánh giá và đưa ra ý kiến chính thức về các báo cáo nghiên cứu tiền khả thi và báo cáo nghiên cứu khả thi đã nộp. Chủ trương phân cấp này giúp đảm bảo tính chặt chẽ, hiệu quả và khả thi trước khi dự án PPP đưa ra thị trường, nâng cao khả năng thu hút đầu tư.
6. Kiểm toán
Luật PPP quy định phạm vi của Kiểm toán Nhà nước sẽ bao gồm:
- Kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công và các hoạt động có liên quan đến việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công tham gia vào dự án PPP theo quy định của pháp luật về kiểm toán nhà nước;
- Kiểm toán khi thực hiện cơ chế chia sẻ phần tăng, giảm doanh thu theo quy định tại Luật; và
- Kiểm toán toàn bộ giá trị tài sản của dự án PPP khi được chuyển giao cho Nhà nước.
Bên cạnh đó, phần vốn đầu tư của tư nhân cũng được thực hiện kiểm toán với hình thức kiểm toán độc lập. Với quy định tại Luật PPP, hoạt động của Kiểm toán Nhà nước và hoạt động kiểm toán độc lập sẽ vừa bảo đảm việc giám sát chặt chẽ, vừa bảo đảm đúng bản chất, yêu cầu của dự án PPP – dự án có sự kết hợp nguồn vốn của cả Nhà nước và tư nhân.
7. Cơ chế chia sẻ rủi ro
Luật PPP đã quy định về cơ chế chia sẻ phần tăng, giảm doanh. Đây được đánh giá là quy định mới, phù hợp với thực tiễn hiện tại, tạo niềm tin cho nhà đầu tư khi có những thay đổi từ phía Nhà nước gây ảnh hưởng đến dự án. Cơ chế chia sẻ phần tăng, giảm doanh thu được áp dụng cho tất cả các dự án PPP đủ điều kiện và trên cơ sở kiểm soát doanh thu hàng năm.
Theo đó, khi doanh thu thực tế đạt cao hơn 125% mức doanh thu trong phương án tài chính tại hợp đồng dự án PPP, nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án PPP chia sẻ với Nhà nước 50% phần chênh lệch giữa doanh thu thực tế và mức 125% doanh thu trong phương án tài chính. Việc chia sẻ phần tăng doanh thu được áp dụng sau khi đã điều chỉnh mức giá, phí sản phẩm, dịch vụ công, điều chỉnh thời hạn hợp đồng dự án PPP và được Kiểm toán Nhà nước thực hiện kiểm toán phần tăng doanh thu.
Khi doanh thu thực tế đạt thấp hơn 75% mức doanh thu trong phương án tài chính tại hợp đồng dự án PPP, Nhà nước chia sẻ với nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án PPP 50% phần chênh lệch giữa mức 75% doanh thu trong phương án tài chính và doanh thu thực tế. Việc chia sẻ phần giảm doanh thu chỉ được áp dụng khi đáp ứng các điều kiện cụ thể được quy định trong luật. Chi phí xử lý cơ chế chia sẻ phần giảm doanh thu được bố trí từ nguồn dự phòng ngân sách nhà nước.
Việc xác định ngưỡng 75% và 125% để chia sẻ rủi ro tại Luật PPP là tương đối phù hợp với giai đoạn phát triển hiện tại của phương thức đầu tư này tại Việt Nam, bảo đảm hài hòa lợi ích giữa Nhà nước, nhà đầu tư và doanh nghiệp dự án PPP.
8. Huy động vốn
Bên cạnh kênh huy động vốn truyền thống từ ngân hàng, Luật PPP cho phép doanh nghiệp dự án PPP được phát hành trái phiếu doanh nghiệp để huy động vốn thực hiện dự án PPP.
Đây làm một quy định rất hợp lí và phù hợp với thực tiễn hiện tại ở Việt Nam. Vì việc huy động nguồn tín dụng trong nước hiện nay cho các dự án PPP giao thông nói riêng, dự án PPP nói chung là rất khó khăn. Lý do vì dự án PPP thường có tổng mức đầu tư lớn, thời gian vay vốn dài. Hiện các ngân hàng trong nước sử dụng nguồn huy động ngắn hạn để cho vay dài hạn, trong khi đó Ngân hàng Nhà nước đang có chủ trương giảm dần tỷ lệ nguồn vốn ngắn hạn để cho vay trung và dài hạn nhằm đảm bảo an toàn hệ thống và phù hợp thông lệ quốc tế.
Vì thế việc mở rộng phạm vi huy động vốn góp phần đẩy nhanh tiến độ thực hiện các dự án PPP, tạo điều kiện phát triển cho các cá nhân, doanh nghiệp có nhu cầu trong thị trường.
9. Vốn nhà nước trong dự án PPP
Luật PPP quy định cụ thể mục đích sử dụng phương thức quản lý vốn nhà nước trong dự án PPP. Trong đó, với phần vốn nhà nước để hỗ trợ xây dựng công trình, hệ thống cơ sở hạ tầng, giải phóng mặt bằng, hỗ trợ chi phí tái định cư, chi phí bồi thường thì hạn mức tham gia trong dự án PPP không quá 50% tổng mức đầu tư và được quản lý, sử dụng theo hai phương thức:
- Tách thành tiểu dự án trong dự án PPP; và
- Bố trí vào hạng mục cụ thể theo tỷ lệ và giá trị, tiến độ và điều kiện quy định tại hợp đồng.
10. Dự án BT
Luật PPP thể chế hóa chủ trương dừng thực hiện các dự án BT trong giai đoạn tới. Theo đó, quy định chuyển tiếp cho các dự án đang triển khai được quy định cụ thể tại Luật. Đặc biệt, kể từ ngày 15/8/2020, các dự án BT chưa được phê duyệt chủ trương đầu tư phải dừng thực hiện.
Có thể thấy, Luật PPP ra đời mang lại ý nghĩa rất lớn đối với nhà đầu tư tư nhân, tháo gỡ được nhiều vướng mắc, khó khăn mà trước đây cấp độ Nghị định không thể giải quyết được. Với hệ thống thể chế đã hoàn chỉnh, Luật PPP tạo ra một sân chơi với đầy đủ luật lệ, bình đẳng, công khai và minh bạch, tránh trường hợp các nhà đầu tư “0 đồng” hoặc “nhà đầu tư quan hệ” trúng thầu. Các nhà đầu tư, ngoài nghĩa vụ tuân thủ các nguyên tắc được quy định, sẽ được hưởng lợi từ các cam kết của Nhà nước, tăng cao khả năng thực hiện dự án.
